Tác giả: Lê Nguyễn
Nguồn: trích trong sách “Thành cổ Sài Gòn và mấy vấn đề về triều Nguyễn”, Nhà xuất bản Trẻ -1998
Trong lịch sử, danh xưng các đơn vị hành chính địa phương ở nước ta đã không ngừng thay đổi, từ Bộ thời Hùng Vương, Quận thời Bắc thuộc, Lộ thời Lý – Trần, Đạo thời Hậu Lê đến Trấn thời các chúa Nguyễn… Cơ cấu hành chính và chế độ quan lại cũng được cải tổ dần cho phù hợp với tình hình ở mỗi thời điểm
Trong 20 năm trị vì (1820-1840), vua Minh Mạng đã thực hiện những cải cách sâu rộng trong guồng máy chính quyền tại trung ương cũng như địa phương. Cuộc cải cách 1831 đặt dấu mốc cho một chế độ hành chính có hiệu quả và được thực thi cho đến những thập niên cuối cùng của vương triều họ Nguyễn.
Vào thời kỳ này, trấn thời của các chúa Nguyễn được bãi bỏ, thay vào đó là danh xưng tỉnh – đơn vị hành chính địa phương cao nhất với tổ chức và quyền hạn như một triều đình thu nhỏ.
Từ thay đổi này, chế độ quan chức cũng mang những sắc thái mới, gồm có 9 phẩm hàm, mỗi phẩm hàm có 2 bậc: chính và tòng. Tổng đốc là người chịu trách nhiệm cao nhất ở một tỉnh lớn. Viên chức này có phẩm trật chính nhị phẩm, thấp hơn “tứ trụ đại thần” trong triều (chính nhất phẩm), tương đương Lục Bộ thượng thư (tương đương Bộ trưởng ngày nay).
Tuy là văn quan, nhưng Tổng đốc chịu trách nhiệm trực tiếp với nhà vua về mọi hoạt động trong tỉnh, kể cả việc quân sự. Bên cạnh ông này có một Bố chính sứ, hàm chính tam phẩm, phụ trách về thuế má, đinh điền và các công việc hành chính khác; một Án sát sứ (chính tứ phẩm) trông coi về hình luật, tố tụng và kiêm cả công tác trạm dịch (bưu chính); một Lãnh binh (chính tam phẩm) điều hành bộ máy quân sự và một Đốc học (chính ngũ phẩm) phụ trách công việc giáo dục trong cả tỉnh.
Bốn viên chức này họp thành một bộ tham mưu thân cận nhất của Tổng đốc để chỉ đạo hoạt động của các cấp phủ, huyện, tổng, xã, …
Ở những tỉnh nhỏ hơn, người đứng đầu có chức danh Tuần phủ (hay Tuần vũ theo cách gọi ở các tỉnh Trung kỳ) vào hàng tòng nhị phẩm. Thông thường, viên chức này kiêm cả công việc của Bố chính sứ và chịu sự giám sát của Tổng đốc tỉnh lớn ở cạnh mình.
Tuy phẩm hàm được xếp ngang thượng thư một bộ, nhưng xét về mặt nghi thức và tính quan trọng của chức danh, tổng đốc vẫn kém vế hơn thượng thư và chức thượng thư vẫn là nấc thang thăng tiến của họ.
Trong các thời vua Minh Mạng, Thiệu Trị, Tự Đức, chức danh tống đốc được nhà vua chọn cử trong các tuần phủ (tỉnh trưởng tỉnh nhỏ), tham tri (thứ trưởng một bộ ngày nay) và thông thường là qua ý kiến của Bộ Lại.
Đến thời vua Hàm Nghi (1884-1885), triều đình cho thiết lập tại Bắc kỳ một nha Kinh lược do Kinh lược sứ đứng đầu, có quyền hạn rất cao, là người đại diện cho nhà vua đề nghị bổ nhiệm và giám sát các quan lại địa phương từ tổng đốc trở xuống. Do đó, các văn bản của thực dân Pháp thời kỳ này thường gọi Kinh lược sứ Bắc kỳ là Vice-Roi (Phó vương).
Theo bộ Đại Nam điển lệ (trường Đại học Luật khoa – Viện đại học Saigon 1962), đến năm Thành Thái thứ 5 (1893), các quan lại được thăng trật 2 năm một lần vào các dịp Tết Nguyên đán và Tết Chính trung (quốc khánh 14-7 của Pháp). Riêng chức danh tổng đốc, tuần phủ phải qua một thời kỳ “thự hàm” (như ‘quyền’ ngày nay) rồi mới được thực thụ.
Nhà ở, công thự của các quan chức đều nằm ở tỉnh lỵ, dù cho đó là những tỉnh quan trọng như Hà Nội, Nam Định, Sơn Tây hay thường như Quảng Yên, Qui Nhơn,… Nhà ở và công thự thường được xây dựng tập trung trong một khu vực riêng và mang dáng dấp của một kinh thành Huế thu nhỏ. Một số thành lũy xây dựng khang trang có thể chứa cả một thị trấn trong đó.
Nguyên tắc tập trung quyền hành được áp dụng chặt chẽ trong thời Nguyễn, mọi quyết định quan trọng đều do tổng đốc ban hành, những công văn giấy tờ chuyển về triều đình do các nha, ty soạn thảo và tổng đốc ký gửi đi. Riêng những báo cáo đặc biệt quan trọng, tổng đốc tự tay soạn thảo đệ trình nhà vua. Chính vì thế, ngoại trừ lãnh binh là một võ quan, các chức đốc học, án sát, bố chính, tổng đốc thường được chọn trong hàng quan lại đã đổ đạt cử nhân, tiến sĩ trở lên.
Giúp việc cho tổng đốc, bố chính … tại các nha, ty là các thông phán, kinh lịch, các viên chức hàng bát phẩm, cửu phẩm và một số thư lại, nhiều hay ít tùy theo từng nơi. Tại dinh của mỗi viên chức còn có một đội lính lệ từ 2 người (cho đốc học) đến 12 người (cho tổng đốc) với nhiệm vụ canh gác và làm các việc vặt.
Một quan huyện cùng đoàn tùy tùng
Lương bổng của các quan lại được định vào năm 1839 gồm tiền và gạo đã thể hiện một sự cách biệt khá lớn. Trong khi tổng đốc (chính nhị phẩm) lĩnh hàng năm 300 quan tiền và 200 phương gạo; bố chính lĩnh 170 quan tiền, 120 phương gạo thì tri phủ chỉ lĩnh 43 quan tiền và 30 phương gạo, còn tri huyện, tri châu chỉ được 31 quan tiền và 22 phương gạo.
Do đó, để tránh tình trạng các viên chức cấp phủ, huyện vì thiếu thốn mà sinh lòng những nhiễu dân, triều đình đặt thêm một khoản tiền “dưỡng liêm” (nuôi dưỡng sự liêm chính) cho hàng tri phủ, tri huyện, tri châu với mức 20 đến 50 quan mỗi năm.
Khi thực dân Pháp thuộc địa hóa toàn bộ Nam kỳ lục tỉnh vào năm 1867 và áp đặt chế độ bảo hộ lên Bắc và Trung kỳ theo hòa ước Giáp Thân (1884) thì sự điều hành ở cấp tỉnh có một số thay đổi. Tại Nam Kỳ, cấp tỉnh bị bãi bỏ, thay vào đó là các quận (tạm dịch từ Arrondissement) do các thanh tra bản xứ vụ người Pháp (Inspecteur des affaires indigenes) đứng đầu. Một giai cấp quan lại mới ra đời với những nghạch trật mới: đốc phủ sứ, phủ, huyện.
Không như các tri phủ, tri huyện đứng đầu các phủ, huyện ở Trung và Bắc kỳ; các đốc phủ sứ, phủ, huyện ở Nam kỳ làm việc ở các trụ sở quận dưới quyền các viên chức Pháp. Họ chỉ là những viên chức thừa hành cấp cao chứ không phải là viên chức lãnh đạo. Có thể kể một số người nổi tiếng trong thời kỳ này như phủ Tôn Thọ Tường, phủ Huỳnh Tịnh Của (Paulus Của, tác giả bộ Đại Nam Quốc âm tự vị), phủ Trần Tử Ca (bị nghĩa quân giết chết tại Hóc Môn), huyện Lê Phát Đạt (Huyện Sĩ, một trong bốn người giàu nhứt Nam kỳ: nhất Sĩ, nhì Phương, tam Xường, tứ Định).
Ở một ít trường hợp cá biệt, vài viên chức lập công trạng to với Pháp được phong tổng đốc danh dự hay tổng đốc hàm (honoraire). Đó là trường hợp của Trần Bá Lộc, Đỗ Hữu Phương, Trần Bá Thọ (con Trần Bá Lộc). Những người này từng lập ‘thành tích’ lớn như bắt Thủ Khoa Huân nộp cho Pháp, diệt nghĩa quân Thiên Hộ Dương, nghĩa quân Mai Xuân Thưởng … nên sau khi được thăng từ cấp huyện, phủ đến đốc phủ sứ là bậc cao nhất, họ còn được thực dân Pháp đặc cách phong cho hàm tổng đốc, một chức vị hữu danh vô thực vì họ không thực sự trấn nhậm một tỉnh nào. Trần Bá Lộc lúc đầu còn gọi là tổng đốc Thuận Khánh, sau chỉ còn là tổng đốc Cái Bé (hiện còn kênh tổng đốc Lộc tại Cái Bè, tỉnh Tiền Giang). Còn Đỗ Hữu Phương thì vui lòng với danh xưng tổng đốc Chợ Lớn là nơi cư ngụ của ông.